浅析旅游规划的理论与实践

     无数失败和失误的教训告诉人们，旅游目的地要赢得旅游业健康的发展，需要科学合理的规划。一个好的旅游发展总体规划是旅游目的地发展所必不可少的。在过去的十几年中，尤其是最近几年内，全国出现了一个编制旅游发展规划的热潮。省、自治区和直辖市在编制规划，大中小城市以及县、区也在编制规划，甚至一些乡镇也编制类似的规划。需求拉动了供给，目前国内参与旅游规划编制的单位和人员也越来越多，从政府主管部门到政府研究机构，从大型的城市规划设计单位到国家重点的研究院所，从各类大专院校到私营公司，甚至也有一些个人临时搭起的班子。譬如就有大专院校同时并存几个旅游规划的编制机构；当然，也有人同时参与多个规划的编制。

    近年来，一些国际机构和境外咨询机构也加入进来，使中国旅游发展规划的编制开始走向“国际化”。参与编制旅游规划的人员也非常广泛，几乎包括了相关领域的各类专业人员，一时间全国也出现了一大批旅游规划专家。优秀的规划自然不少，但是，存在的问题也不少。针对全国旅游规划编制中的问题，国家旅游局也公布了《旅游发展规划管理办法》，建立了规划资格认定制度，试图规范旅游规划行为，是旅游规划在旅游发展中发挥更大、更好的作用。但是， 从全国的情况来看，旅游规划中仍然存在一些问题需要探讨，存在一些误区应当跨越。

    误区之一，编制规划的目的。这个问题似乎不难回答，可是答案却是多方面的。目的之一，是完成上级交办的任务。在我国把旅游业作为国民经济的一个产业后，地方政府在制定五年计划或长期发展规划时，旅游部门必须制定相应的旅游发展规划，有关上级——特别是主管上级——有指示，要在规定的时间内拿出旅游规划来，当然这个任务是必须完成。目的之二，是向上级要钱。虽然整个国家的经济体制正在向市场经济转变，但政府在投资方面，特别是对经济落后地区或新产业来说，这种投资仍然是十分重要的；但是，政府资金的分配方式有时也难免有“关系”的因素，然而“关系”还必须有成文的规划来支持。其三是招商引资。从市场经济运行中，地方政府已经认识到外来资金和民间资金对发展地方经济的重要作用，但是投资者也不糊涂，没有写在本子上、画在图上的实实在在的规划，是难以真正引来投资人的。当然，也有一些地方政府的确希望通过专业人员的知识和技术，编制一个科学可行的旅游发展规划，以期用以指导当地旅游发展的实践，借助旅游业——这个国民经济新的增长点的拉力，谋取本地经济社会的进步。如与前三个目的比起来，现在，追求第四个目的的地方已越来越多。

    误区之二，请谁来编制规划。现在，国家旅游局已经公布了几批具有编制旅游规划资格的单位，不过目前数量还不多，由于对规划单位资质设立了一些门槛，目前多数规划编制单位还处于正在申请或准备申请的过程之中。不过，国家旅游局和地方旅游局目前还没有把资质作为编制规划的必要条件，没有资质仍然可以编制规划，只要委托方认可就可以。从全国的情况来看，委托方选择规划单位主要是这样四种途径：慕名求助；主管部门或上级单位推荐；规划单位毛遂自荐；招标、竞标遴选。尽管目前在总体上已经供大于求，但是由于信息不畅和时间等多方面的因素，委托方在有关规划单位的选择上，空间和余地也并不很大。实际上，对规划编制单位的能力和水平，常常也难以准确判定。有些单位，为了显示阵容，经常把一些不相干的人员也列入规划组成员名单，有的可能根本没有参与实际工作，有的被列人名单的人甚至连本人也不知道。有的规划编制人员是从社会上聘请来的，但规划文本上却把参与工作的人员换成了这些人员的相关单位，其实，这些人员可能早已离开原来的单位，参与规划编制属个人行为。最近看到一些旅游规划的文本，上面除了主持单位外，竟然列出了许多单位，包括研究所、设计院、研究中心、大专院校、企业集团以及旅游行政主管部门等等。那么，这样的旅游规划是由主持编制的单位为规划负责呢，还是由名单上所列全部单位负责，还是有哪些曾经或现在还在这些单位供职的个人负责？另外还有一个看来似乎不合逻辑但是又非常流行的做法，就是规划单位竟然包括委托方和被委托方。值得指出的是，有一段时期，大家似乎都有一个共同的看法，认为海外咨询公司作规划时的考察和研究是非常认真的，提出的观点也是非常犀利的、不考虑情面的；不向国内有些专家不靠严肃认真的调查和分析，而是靠“大牌子”、“大智慧”，靠电脑“搬块”，以致闹出了一个个规划辗转照抄和张冠李戴的笑话来。但是，一些聘请境外咨询公司编制的省级旅游规划，竟然署名是世界旅游组织、国家旅游局和当地旅游局。那么，这个规划是这三个具有明显官方背景的机构编制的，还是它们共同委托另一方编制的，是这三个官方机构为之负责，还是被委托的咨询公司为之负责。至于境外咨询公司的资质问题，那也就只有另作别论了。

    误区之三，到底规划什么。即将作为国家标准的《旅游规划通则》中，规定了旅游规划的层次和具体要求，如总体规划应当包括的内容等等，甚至连细节都有说法。但是，目前人们所做的旅游规划却仍是五花八门，让人难以看出什么类别、范围或层次来。在具体的做法上，也常常大相径庭，比如有的文本可能三四万字或者更少，其格式好似法律条款；有的文本则是洋洋数十万字，甚至上百万字，其详尽程度不亚于一部教科书；有的甚至形成了一套数十文本数百万字的文本系列；也有由一套文本和其他形式组成的成果，既有正本，又有副本，有详细的文本，还有简本，另外还有各类单项报告。图件更是五花八门，不仅有精美的规划平面图，还有鸟瞰图、透视图、示意图、效果图，有的还有遥感图。一些文本中讲述了一些放之四海而皆准的大道理，或者几乎把所有相关的资料都放人文本，从国外讲到国内，从历史讲到今天，尤其是关于旅游资源的部分，更是事无巨细，把所有可以称作资源的东西统统都罗列出来。这些年来，由于海外咨询公司的介入，由于国家的差异和良莠不齐水平，因此规划的文本也略显了一点千姿百态，但是因为这是外国人做的，则另外有其评判的标准，甚至在中国人眼里没有逻辑的东西，也经常被当作大胆创新而大获赞扬。

    误区之四，规划的质量谁来审定。按照国家旅游局通则的规定，旅游总体规划要经过评审，至于由谁评审并没有严格的要求。尽管从道理上说，是否需要评审和如何评审应该是委托方的事，但是由于种种原因，不少规划的评审工作实际上还是由规划方来协助组织。有的时候请了一些熟悉的朋友来捧场；有的时候又竟然请来了一些根本对旅游或旅游规划不了解的外行；还有时候，由于体制原因、门户之见或地方利益作怪，无论多好的规划就是不予通过；但是也有时候，问题再多的规划也落了个皆大欢喜。另一方面，评审标准也是一个值得研究的问题，比如就有这样的时候，由于委托方急于要想通过或者急于要得到上级的嘉奖，在某种形式的授意或暗示下，评审也就只是一种走过场，而且往往还会评出一些具有国际领先水平、国际先进水平、国际一流水平或国内领先水平、国内先进水平、国内一流水平的规划来。评审组的成员不同，评审的程序不同，不知这些国际领先、国内先进是如何比较出来的。如作为一种规范化行为，评审或也不失为规划工作的最后把关程序；如果流于非规范的运作，评审也就没有什么真实的意义。实际上，如果作为一种咨询行为，只要甲方认可或双方都严格地履行了合同，由第三方进行评审并无多大必要，而缺乏依据的规划结果的等级认定也同样地没有什么价值。

    误区之五，规划如何实施。实际上，规划的过程是重要的，因为规划的过程是了解实际，反复探讨、统一认识的过程。当然，结果也是重要的，但是，结果的关键不是一个漂亮的文本，而是符合实际情况能够实施的规划内容。因此，真正理解这个规划是实施规划的基础。这里还有一个认识上的偏差，把旅游发展的总体规划视同于城市规划，总是希望通过立法的程序批准，然后不折不扣地执行。实际上，旅游的发展在很大程度上一直受着外界因素的影响，市场的敏感性也很大，企图用一种不变的方式来对付不断变化的市场需求，恐怕是难以如愿的。因此，随着旅游业的发展，国家旅游主管部门也应当对规划的要求提出相应的调整。